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內容來自sina新聞
李佐軍美國城市破產經驗值得中國借鑒
訪談嘉賓：李佐軍(國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長)
中國新聞周刊網：此次底特律申請破產引起全世界轟動，你認為，它對中國的城鎮化有何警示意義？
李佐軍：底特律破產，對中國的城市建設和城鎮化推進，有重要警示意義。一個制造業城市的興衰與一個國傢的發展階段有很大關系，隨著美國工業化的推進以及全球產業格局的重組，美國制造業的全球地位在下降，直接影響到底特律這樣的制造業城市的發展。底特律在汽車產業衰落之後，沒有隨著全球產業格局的調整而及時轉型升級。
我國目前正處在大規模的城鎮化進程中，加速階段大概還會持續近20年，與美國相比，我國城鎮化進程要落後很多。然而，我國城市的超高速發展過程中也出現瞭很多問題，比如"鬼城"和"城市病"等。我國很多城市建設過度超前，超越瞭當地的發展階段，超過瞭市場的需求，"鬼城"會造成地方政府巨大的債務壓力。當然，基於我國的體制，國傢可以通過印鈔、發債、抵押融資、轉移支付等手段平衡地方財政收支的缺口，但這會帶來許多副作用和後遺癥。
科學合理地推進城鎮化需要以市場為主導，實現"人的城鎮化"。人的城鎮化需要有就業崗位，需要有產業支撐。隨著消費結構的升級以及國際產業競爭格局的變化，城市產業必須與時俱進地轉型升級。底特律沒有培育汽車產業之後的接續產業，沒有相應推進現有產業的升級，因而導致就業崗位減少，人才流失，乃至基本的居民流失。
&二胎房貸 利率怎麼貸款比較會過件emsp;中國新聞周刊網：從目前來看，中國的哪些城市最有可能產生類似風險？
李佐軍：有兩類城市存在類似的風險。一類是資源枯竭型城市，我國有一批資源型城市存在資源枯竭現象，如何實現可持續發展是現實的挑戰；另一類是對房地產高度依賴的城市。這類城市通過經營土地實現內部的自我循環，雖然可以實現短期發展，但一旦房價下跌，就會遇到很大風險。
中國新聞周刊網：事實上，這兩類城市的問題都可以歸結為產業結構單一，要麼過度依賴資源，要麼過度依賴房地產，而缺乏系統的產業支撐。
李佐軍：沒錯，產業是一個城市發展的基礎。城市居民生活水平的提高，就業問題的解決，城市財政收入的來源，城市基礎設施的推進，都依賴於產業的發展。隻有產業得到發展，並與時俱進的地推進產業轉型升級，政府、企業和個人等城市主體的正常收入和發展才能得到保障。一旦產業衰落，或者是接續產業發展、產業轉型升級跟不上時代的步伐，就會對一系列的城市的各個主體產生或直接或間接的不利影響。
比如，對政府來說，政府的財政收入會減少，負債壓力增加。對企業來說，企業面臨生存問題，市場需求和配套環境都就會受影響，企業的企業的盈利能力和競爭力也會受影響將下降。對居民而言，產業發展不起來，就沒有就業崗位，生活水平會下降。對社會來說，整個城市還會出現治安問題，居住環境安全系數下降。所以產業出問題，各個城市主體都會受到或直接或間接的影響，最後這個城市就會走向衰落，除非它能找到新的轉型升級出路。
資源型城市，尤其是資源將要枯竭的城市，它們往往產業結構單一，且產業高度依賴本地資源。在資源充足的時候，整個城市也很興盛，一旦資源減少，城市的活力和發展後勁就沒有瞭，我國很多城市處於這種狀況，跟底特律有相似性。而房地產依賴型城市涉及面更寬也類似，城市的制造業、服務員服務業、高新技術產業等沒有很好地發展起來，而是隻有靠建房子房地產來支撐它的其發展，這在一些城市開發區、新城區，或者郊區衛星城、衛星鎮都有這種情況很普遍。
在經濟形勢很好、房價上漲的時候，這類城市很風光。經濟形勢很好，但沒有永遠漲的房價，一旦房價不漲瞭或者下跌瞭，這一類完全依賴房地產及其相關行業發展的城市，就會面臨很大的問題。
底特律實際上就是依賴汽車這個單一產業。後來，在全球產業格局變革的過程中，底特律沒有經受住沖擊，整個城市賴以生存的支柱產業出瞭問題。德國、韓國憑借它們的汽車質量，保持瞭汽車行業的地位，新興國傢又搶過來一些市場，在全球產業格局變革的過程中，底特律沒有經受住沖擊，整個城市賴以生存的支柱產業出瞭問題。中國的一部分資源依賴型和房地產依賴型城市，同樣可能出現跟底特律一樣的情況。
中國新聞周刊網：最近引起關註的"神木事件"是最好的例子，它靠神府煤礦發傢，迅速從國傢級貧困縣躋身為全國百強縣，現在卻因經濟形勢下滑出現財政困難。這些資源型城市如何實現升級換代？
李佐軍：神木是典型的資源型城市，而且是後發的資源型城市，整個榆林市都是，那裡靠豐富的煤炭資源迅速發展起來，因人口密度低，所以人均收入都很高。在煤炭行業發展不錯的情況下很有錢，就設計瞭比較高的福利，包括免費醫療、免費教育等，現在遇到大環境的變化，中國經濟增速下滑，重化工業行業受到嚴重沖擊嚴重，煤炭需求大規模大幅降低下降，煤炭的價格下跌，造成很多煤炭企業虧損甚至破產，政府的財政收入大規模大幅度減少，原來按照比較高福利水平設計的保障體系就難以為繼，從而因而引發社會矛盾。
這類城市確實遇到瞭難以逾越的坎，很多問題自身擺不平，比如資金鏈斷裂，社會穩定無法維持等。它們未來的發展，要靠三個因素：一靠自救，二靠外部支持，三靠經濟形勢好轉。一些資源枯竭型城市也希望確實需要中央政府和上級政府給予對他們轉型升級提供某種的政策支持，國傢發改委也已定瞭很多"資源枯竭型城市"作為政策支持對象，。這些城市未來的前景，一靠自救，二靠外部支持，三靠經濟形勢好轉。
現在一些城市確實遇到難以逾越的坎，很多問題擺不平，比如資金鏈斷裂，社會穩定無法維持，需要靠上級政府支持，尤其是如何進行轉型升級，如何發展接續產業，合理開采資源，如何進行資源價格改革、稅費改革等，上級政府都可以給予適度幫助，當然但最主要的還是要靠自救，在資源枯竭之前，未雨綢繆，加快淘汰過剩產能，加快培育接續產業，不能等到問題很嚴重瞭再臨時抱佛腳。將來經濟形勢好轉，對資源的需求可能會相應提高。
中國新聞周刊網：底特律是因巨額債務而破產，中國目前地方債也在不斷攀升，是否也會出現破產危機？
李佐軍：中國地方政府在法律上是不可能破產的。美國是聯邦制，它們的地方政府在法律、財務上是相對獨立的。我國地方政府服從中央政府的統一管理的情況下，地方政府在很多管理權限和財務上都是不獨立的，所以不存在法律意義上的"破產"。
最近若幹年來，中國許多地方政府債務負擔比較重。公開統計數據反映，有很多一些地方政府面臨比較很大的收支缺口壓力。當然背後的，在中國目前的體制下，它們化解的辦法有很多辦法，如果自身償還不瞭可以轉嫁，如轉嫁給企業、老百姓和上級政府等，讓上級政府甚至中央政府來救，而中央政府最後無非就是印鈔票、發債券，最終還是由全體老百姓來承擔。但是轉嫁會帶來很多負外部性，給其他的主體帶來很大副作用，所以我們還是要高度重視地方債務問題，盡可能控制地方債務過快增長。
如果地方債繼續膨脹下去，會影響地方經濟發展和社會穩定，會導致當地企業發展環境惡化，失業率上升，政府財政收支缺口壓力增加，導致政府沒有錢解決老百姓的福利保障和民生開支問題，影響地方社會穩定。在我國，地方債務風險還會轉嫁到外部，除瞭轉嫁給當地老百姓、當地企業之外，還可以轉嫁給上級政府，讓上級政府甚至中央政府來救，而中央政府無非就是印鈔票、發債券，最終還是由全體老百姓來承擔，為中國整體經濟制造麻煩，對老百姓的利益造成很大損害。
中國新聞周刊網：底特律破產之後，美國聯邦政府並沒有救市，這樣就把債務風險控制在一個城市，而沒有轉嫁到外部，這種做法中國是否可以借鑒？
李佐軍：我覺得可以借鑒，盡管中國的體制和美國不一樣，不可能完全照搬，但是這個方向、思路、原則是可以借鑒的。破產實際上是一個止損的辦法，也是一個把責任、權利邊界厘清的辦法，符合公平競爭的市場規則要求。一個城市沒搞好，它就要承擔相應的代價，不能讓別人去承擔。通過"破產"，一方面是止損，一方面是維護瞭社會公正。而中國地方政府債務進行外部轉嫁的方式，實際上影響損害瞭社會公正，也影響瞭其他發展得好的地方的積極性。如果每一個城市都弄得資不抵債，又反正有人兜底，可以都就可把問題推給上級政府，推給國傢全體老百姓，推給下一任，這就會有形成巨大的"道德風險"，形成很不好的示范效應。
所以，我們應該設計更完善的責任追究制度，重大的投資決策失誤，隻要不是因為不可抗拒的外部原因造成的巨大的虧損，都要追究到原始的決策者，哪怕他已經調離崗位。當然，比較麻煩的是到底如何追究這個失誤責任是一個難題有多大？到底是具體的方法涉及到經濟處罰、黨內處分，還是、行政處罰，還是要坐牢、法律責任，還是傢產全部充公，這在操作上還不太具體，應該要把這些問題落實等。處理的基本原則是這還是責、權、利對稱的原則，以及損失和處罰對稱，有多大的權利，就要承擔多大的責任。決策好瞭可以享受榮譽，決策失誤瞭就要承擔應有的代價。
美國是成熟的市場經濟國傢，底特律采取破產保護的方式值得借鑒。如果一個城市確實資不抵債，申請破產保護是相對合理的選擇。如果硬撐下去，反而會造成更大的損失，通過破產止損本身就是一種效益。中國一些產能過剩的行業和企業，以及負債過貸款計算器重的城市也可借鑒底特律的做法，確實資不抵債、經營難以為繼時可以申請破產，及時止損。將債務負擔轉嫁是不符合市場經濟規則的，也不利於實現整體資源的優化配置。
中國新聞周刊網：中國的地方債已經讓人情況堪憂，未來的城鎮化進程，勢必會很可能繼續吹大地方債務泡沫，我們應該如何防范系統性債務風險的產生？
李佐軍：中國城鎮化的潛力還比較大，至少還有20年加速發展的潛力。城鎮化確實能優化資源配置、提高國民經濟效率、擴大內需，這些都沒有問題。問題是以什麼方式和模式來推進，最重要的問題是，是由政府主導，還是市場主導。我認為，城鎮化是一個自然的歷史過程，主要應該靠市場主導，政府要順應城鎮化的規律，按照市場的原則，進行適當的引導，。政府絕對不能唱主角，不能跨越發展階段，拔苗助長，不能為瞭追求自己的政績，人為地推進城鎮化，更不能把城鎮化搞成"造城運動"。
要推進城鎮化建設，必須先推進"城鎮化改革"，包括戶籍制度、土地制度、財稅制度、考核制度等改革，如果這些都改革都到位瞭，讓人口和生產要素在城鄉之間、不同的城市之間自由流動，那麼城鎮化就會健康持續地往前推進，如果我們不先推進"城鎮化改革"，而是在現有體制機制下推進城鎮化，那一定會出現一系列問題。城鎮化要遵循規律，循序漸進，不要想一口吃成個胖子。
中國新聞周刊網：現在法律規定地方政府沒有發債權，隻能通過投融資平臺融資，其間產生瞭很多黑箱操作，如果把發債權歸還地方，在資金的安全上是否更有保障？
李佐軍：地方發債比投融資平臺稍微好一點。投融資平臺是把政府作為企業來運作，來滿足自己大規模建設發展的需要，這是這麼多年來房地產高速發展的金融方面的推動力。地方發債相對來說要更規范一些，因為債務是相對成熟的一個金融品種，有明確的法律邊界。但是在目前中央政府兜底的體制下，尤其是在沒有相應的監督和懲罰制度的情況下，如果允許地方政府有發債權，那麼作為一個責任主體，一旦發債出瞭問題，就要能夠承擔相應的責任，如果沒有相應的監督和懲罰制度，那麼地方政府很可能就會超越自己的還款能力和發展階段，任意擴大發債規模，沒有節制地發債，形成道德風險，進一步加劇地方債風險。因為反正有中央政府兜底，中央政府是可以印鈔票的。
在美國，聯邦制下就不會出這種問題，聯邦政府不會理你這事，所以，如果要把發債權下放給地方，我們要看地方政府是否具備發債主體的法律資格和條件，同時要建立相應的約束、監督和懲罰機制，以避免上述情況的出現。在目前體制下，我們地方政府發債，很有可能出現這種道德風險，就是超越自己的還款能力和發展階段，任意擴大其發債規模。
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新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2013-07-30/13252315233.shtml
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